为鼓励外商投资，2020年10月5日，印尼议会通过了《创造就业法综合法》（Law No. 11 of 2020 regarding Job Creation，下文简称“《综合法》”），以应对新冠疫情导致的经济低迷和就业问题。《综合法》大幅修改了印尼2007年的《投资法》，对一系列投资相关法律规定进行了重大改革，涉及投资、劳动法、移民、环境标准、业务许可及工程建设许可等多个领域。2021年2月2日，根据《综合法》的要求，印尼政府进一步颁布了包含《新投资清单》的《投资与业务领域总统令》（Presidential Regulation No. 10 of 2021 regarding Investment Sectors，即“PR 10/2021”，下文简称“第10号总统令”），该总统令对原以“负面清单管理”为主要模式的印尼外商投资准入制度进行了根本性变革，改为以“鼓励投资清单”为主的准入模式，进一步开放了有关行业的外国投资，减少了外国投资的限制性条件，该第10号总统令已于2021年3月4日正式生效。2021年5月25日，印尼政府又颁布了第49号总统法令(下文简称“第49号总统令”，即“PR 49/2021”)，主要修改了第10号总统令中对有关行业的投资限制性要求，以及酒精饮料业的相关规定。
一、印尼第10号总统令项下的“鼓励投资清单”
相较于2016年第44号总统令确立的“负面投资清单”，第10号总统令产生了重大政策转变。2016年第44号总统令涉及禁止外商投资和有条件开放投资的业务领域清单，同时为印尼本地中小微企业（下文简称“UMKMs”）提供了较多保护。而2021年第10号总统令则放宽了现有的监管框架，引入了新的“鼓励投资清单”，对《综合法》进行了补充，推动国内经济向接受外商投资转变，希望以此改变国内经济低迷的状态。在印尼政府第10号总统令包含的《新投资清单》中，除六个行业和只能由中央政府从事的行业外，所有行业都是开放的。同时，印尼政府进一步开放了批发、电厂、制药厂等诸多领域的外商投资,这是印尼外商投资监管规则的重要变化。印尼新确立的“鼓励投资清单”不同于以往的“负面投资清单”。在新冠疫情重创印尼经济的背景下，印尼政府试图将吸引更多外商投资视为高度优先级的工作，以期加速经济恢复和增长。因此，第10号总统令以鼓励支持商业活动的投资清单修订了之前的负面清单，外商投资政策自此更具开放性，同时也为本土合作社和中小微型企业（UMKM）的发展提供更多机会（包括划定更多的经营活动范畴，以及要求大型企业在生产、加工、市场营销、投资、人力以及技术领域与其开展合作）。《新投资清单》列出了六项禁止外商投资的行业领域，包括：3. 捕捞《濒危野生动植物种国际贸易公约》所列举的物种（Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora，简称CITES)；4. 采集或利用特定珊瑚制作建筑材料、纪念品、珠宝等；印尼《新投资清单》将开放投资的行业重新归列为四大类，并引入了“优先行业”的全新概念。《新投资清单》列出了245个“优先行业”，其中183个投资领域可以享有税收津贴优惠，18个投资领域可以享有所得税免税优惠，44个投资领域可以享有投资津贴优惠。被纳入“优先行业”类别进行发展投资的要求如下：在满足条件的情况下，投资优先行业可以享受财政性鼓励，具体包括：（1）在某些行业和/或地区的投资所得税减免；（2）企业所得税减免；（3）所投资企业的所得税减免和净收益减免，以及某些投资活动的总收入减免；（4）关税优惠，即对用于建筑或工业发展的机械、货物和材料的进口免征进口关税。申请上述财政优惠的投资者需要参考印尼其他政府部门（包括财政部和投资协调委员会BKPM）签发的条例。非财政优惠政策主要包括：简化投资许可，完善配套措施，提供充足的能源和物料，移民劳工和其他支持。第10号总统令明确，未列为优先发展类别的其他投资领域，如果有相应的政府条例支持，也可以申请上述财政或非财政的优惠政策。合作社和UMKMs（外商不能采用合作社形式，UMKMs指净资产额低于100亿印尼盾或年收入低于500亿印尼盾的当地企业）在该类业务领域中将受到一定限制，具体表现为：（2）行业须为劳动密集型，同时须具备特殊的印尼本地文化传统；（3）投资额需控制在100亿印尼盾内（约709,000美元），投资额不包括土地投资和任何房地产的价值。而满足以下条件的大型企业才可与合作社和UMKMs合作:（1）主营业务多数由合作社和UMKMs实施；和/或对于一般行业的印尼外商投资企业而言，通常需要满足最低100亿印尼盾的最低投资要求。第10号总统令规定，对于一些在特别经济园区设立的符合条件的初创型公司，可以不适用最低100亿印尼盾的最低投资要求。这显示出印尼政府希望推动初创企业，尤其是本地互联网初创公司的发展。根据目前统计，到2025年印尼的互联网经济规模预计将达到1240亿美元，主要由电商、媒体行业以及互联网独角兽公司（Tokopedia, Bukalapak, OVO, Traveloka and Gojek）引领。UMKMs被视为印尼数字经济的关键驱动力，该方案满足了不断增长的互联网线上消费者的需求。2016年第44号总统令在“有条件开放类”中规定了350项营业活动，2021年第10号总统令将其大幅缩减至46项营业活动。值得注意的是，第10号总统令仅列明了33项营业活动为仅允许境内投资者投资和限制外商最高持股比例，而该变动为外商投资印尼提供了更多的机会。但由于公众对于放开部分区域酒精饮料产业的反对，2021年3月2日，印尼总统在此投资类别中取消了与酒精饮料产业相关的营业活动。不属于以上三种类别的投资领域，即不受限制地向全行业开放的领域，也可以允许外商100%持有，这将对过往限制外商投资的商业领域产生重大影响。然而，外商投资还需要考量有关特殊许可的规定，例如，利用高科技和/或从事高风险和/或合同价值超过500亿印尼盾的工程承包服务的外商投资者，依据之前的总统令，其最高持股比例为67%或70%。虽然第10总统令并未列示，该项投资活动仍旧属于限制外商最高持股比例，即最高持股比例为67%和70%。因此，正确理解“不属于以上三种类别的领域”需要联系专业律师，并进一步向印尼投资协调委员会BKPM和相应的政府部门咨询，且积极关注相关的部门法规。另外，《新投资清单》涉及到经济特区的变动包括：对位于经济特区的科技创新行业进行的外商投资，可豁免100亿印尼盾（不包括土地和建筑物）的最低投资门槛。在投资条约方面，《新投资清单》中规定的外资所有权限制，不适用于根据外国投资者所在国与印尼签订的投资条约享有特殊权利的外国投资者，除非《新投资清单》对外国投资者更为有利。根据第10号总统令，印尼政府成立了外商投资加速工作组，直接对印尼总统负责，以促进投资和营商的便利化。该工作组由印尼投资协调委员会BKPM负责人、副检察长和副警察局长组成，由投资协调委员会负责人任主席。该工作组的主要职责如下：1. 确保有意投资和/或已取得营业执照的中外投资者投资的实施；2. 立即解决和解除对投资有营业执照问题的业务部门的瓶颈；3. 加快发展具有快速增收、新增就业特点的产业，发展区域经济；5. 向部长/机构/当局负责人和省/摄政/直辖市一级的地方政府提供措施建议，向阻碍投资或导致印尼投资成本增加的官员提出建议。第49号总统令修订了第10号总统令对有关行业的投资限制性要求，如在第10号总统令中很多外资可以100%投资的行业，第49号总统令则设置了外资股权比例要求以及和本地中小企业的合资合作要求。第49号总统令的主要修订内容有以下几方面：对饮料行业的外国投资限制是第49号总统令的重点。饮料行业中，印度尼西亚标准行业分类KBLI 11010内的酒精饮料、葡萄酒(KBLI 11020)和麦芽酒精饮料(KBLI 11031)的生产不再向外国投资企业开放。涉及KBLI 47911所列商品（食品和饮料、烟草、化学品、制药、化妆品和实验室设备）、KBLI 47912（纺织品、服装、鞋类和个人设备）和KBLI 47913（家庭和厨房设备）的电子商务现在不对外国投资企业开放。这些KBLI类型的商品限于本地的合作社、小型企业和中型企业（SMEs）投资经营。需要注意，此前，涉及上述商品类型的业务原本未列入2021年第10号总统法令，即此类电子商务活动在旧清单中原则上是对外国投资开放的，但是新的规定可能意味着以上范围的业务依然对外资有严格的限制。此次更新还包括对快递服务（KBLI 53101）的限制。此前清单中并未列举快递服务（KBLI 53101），新清单则规定快递服务类型的外资持股份额限于49%。但是，邮政服务（KBLI 53100）在旧清单中有49%的外资持股比例份额限制，新清单中此限制被取消。第49号总统令附件一、附件二和附件三中还列举了下述新规定：旧清单列举46个外国投资受到限制的业务领域，新清单将外国投资受到限制的业务领域减为37个。外资限制的分类如下：一是对外国直接投资开放，但受外国持股比例上限限制；二是对外国直接投资开放，但须经有关部门的特别批准；三是100%预留给国内投资者；四是由酒精饮料监督管理的单独条例限制、监督或管理的某些业务领域。上述第四点是第49号总统令项下的额外分类，此分类包括酒精饮料批发(KBLI 46333)、酒精饮料零售(KBLI 47221)和（街头）酒精饮料售卖(KBLI 47826)。除了以上新增规定外，合作社和中小企业的经营领域由原来的51个增加到60个，可以与政府达成合作关系的商业领域亦从38个增加到46个。印尼近年来不断调整其外商投资政策和立法，以适应其本国经济和社会发展的需求。印尼政府采用“负面清单”管理模式管理外资的阶段是1989年至今，在此期间，印尼对外商投资负面清单进行了多次修改，先后于1995年、1998年、2000年、2007年、2010年、2016年颁布6张负面清单。其中，在2007年修订后更名为《禁止和限制投资行业清单》。印尼政府颁布的6张负面清单的形式与内容都发生了很大的变化，下文选取具有典型性的2000年、2007年、2016年和2021年四个版本的负面清单进行对照，力图更清晰地展现印尼外商准入清单管理的制度发展过程。
由此可知，第10号总统令通过将外商投资“负面清单”改为“鼓励清单”的模式，简化了外商投资的要求，开放了印尼大部分的行业领域，并将行业领域进行了分类。（二）2021年修订外商投资准入鼓励清单的政策目的2021年第10号总统令确立的《新投资清单》大幅减少了完全禁止外国或本地投资者以任何形式进行投资的行业，以及完全或部分禁止外国股权投资的行业。这与印尼政府希望通过鼓励外国直接投资以创造就业和抵消新冠疫情影响的努力是一致的。《综合法》和《新投资清单》是印尼外商投资制度的分水岭，代表了印尼市场进一步开放的趋势。《综合法》公布主要是为了应对新冠疫情导致的经济低迷和就业问题，但其进一步实施实际上需要更大规模的监管改革、配套措施、以及行业性法规的协调，这也意味着印尼外商投资法律制度将更加复杂。新法规带来的变化需要实践消化，其具体走向和实际效果可能需要一些时间才能明朗。由于印尼接近90%的人口是穆斯林，而伊斯兰教规明确禁止饮酒，第10号总统令附件确开放了酒精饮料业，这引发了伊斯兰政党和团体的集体抗议，也是第49号总统令颁布的重要背景。据此，第49号总统令重点对饮料行业的外国投资进行了限制，印尼标准行业分类KBLI 11010内的酒精饮料、葡萄酒(KBLI 11020)和麦芽酒精饮料(KBLI 11031)的生产不再向外国投资企业开放。近年来，中印尼投资合作持续快速发展，规模迅速扩大、领域不断拓展、地域分布广泛。印尼已成为中国对外直接投资的最主要目的地之一。2019年中国首次成为印尼第二大外资来源国；2020年中国对印尼直接投资逆势上扬至48.4亿美元，印尼第二大外资来源国地位进一步稳固。印尼《新投资清单》发布后，以鼓励清单取代此前负面清单的外资监管模式，进一步开放了批发、电厂、制药厂等诸多领域的外商投资，同时又新开放了科技、媒体和电信等行业。如电信行业（包括移动运营和互联网服务），按照原来规定需要受67%的外资持股限制，但现在相关限制已被《新投资清单》取消。这表明，印尼政府希望大力吸引外国投资，并希望以此促进经济增长，创造更多的就业机会，另一方面《新投资清单》有利于为所有投资者营造一个更加公平和多元的竞争环境，外国投资者可以考虑未来在新开放或放宽的行业的投资机会。中国企业作为印尼重要的外商投资主体，应当把握新机遇，及时跟进印尼出台法律法规的走向和趋势，并对印尼的政治、宗教、文化和社会基层环境进行深入了解，综合区域国别研究的成果，适时做出合理的商业决策和规划。[1] Yohanes Masengi (Partner of GHP Law Firm) : INDONESIA’S ”POSITIVE INVESTMENT LIST”, Positive Investment List, Sep 2021.[2] PWC：《新外商投资清单出台！》，载于《创造就业综合法案更新》2021年3月。[3] PWC：《新外商投资清单出台！》，载于《创造就业综合法案更新》2021年3月。[4] Yohanes Masengi (Partner of GHP Law Firm) : INDONESIA’S ”POSITIVE INVESTMENT LIST”, Positive Investment List, Sep 2021.[7] 涂晓庆：《“一带一路”背景下中国对印度尼西亚直接投资研究》，外交学院2020届硕士学位论文，2020年6月。 [8] 赵爱玲：《印尼<新投资清单>发布利好外商直接投资》，载于《中国对外贸易》2021年4月。[9] 孙晔、李洁（史密夫斐尔律师事务所）：《印尼外商投资限制放宽的能源视角》，载于《能源》2021年5月。[10] 走出去导航网：《时隔三月，投资规定再次修订！印尼政府所图为何？》，载于国研网2021年8月19日，链接：https://h5.drcnet.com.cn/docview.aspx?version=ydyl&docid=6227012&leafid=22587&chnid=5719。[11] 赵爱玲：《印尼<新投资清单>发布利好外商直接投资》，载于《中国对外贸易》2021年4月。
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